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土改纲领正式出台 加快放活经营权
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农村土地所有权、承包权、经营权分置(下称“三权分置”)再次被中央提上重要议事日程。这在土地改革进入深水区的背景下,格外引人注目。
根据新华社报道,中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(下称《意见》),并要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。这是中央再次以文件的形式,对“三权分置”予以确认。
这意味着,在坚持农村土地集体所有的前提之下进行“三权分置”,将成为未来土地制度改革的基本纲领。
在逐步形成“三权分置”格局方面,《意见》要求,完善“三权分置”办法,不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,充分发挥“三权”的各自功能和整体效用,逐步完善“三权”关系,形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。
“三权分置”为制度创新提供空间
近年来,随着工业化、城镇化深入推进,大量农业人口转移到城镇,农村土地流转规模不断扩大,土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。
《意见》指出,现阶段深化农村土地制度改革,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行三权分置并行,着力推进农业现代化,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。
此外,“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善,符合生产关系适应生产力发展的客观规律,展现了农村基本经营制度的持久活力,有利于明晰土地产权关系,更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益;有利于促进土地资源合理利用,构建新型农业经营体系,发展多种形式适度规模经营,提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,推动现代农业发展。
加快放活土地经营权是本次《意见》的亮点之一。《意见》提出,赋予经营主体更有保障的土地经营权,是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。
《意见》还鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式,探索更多放活土地经营权的有效途径。
需要说明的是,中央全面深化改革领导小组此前召开会议时已经为“三权分置”定调,要求在“坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置,经营权流转的格局”。
四川省社科院副院长郭晓鸣曾解读称,以前也提出过稳定所有权、搞活经营权、放开使用权,但并不明确。此次提出的农村土地“三权分置”,将为今后土地流转过程中更多的制度创新提供空间。
守住“四不”
《意见》对完善农地“三权分置”提出了四项基本原则:尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜。更值得关注的是,要守住政策底线中的“四不”——不能把农村土地集体所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把粮食生产能力改弱了、不能把农民利益损害了。
这“四不”之前也多次见诸决策层的报道中,被业内解读称,“三权分置”成为新一届政府推动土改的纲领,但是并不意味着要否定农村土地的集体所有制。中央深改组组长习近平也曾指出,现阶段深化农村土地制度改革,既要考虑农业,也要考虑农民。
当然,中央在《意见》也提到要“循序渐进”,要充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性,保持足够历史耐心,审慎稳妥推进改革,由点及面开展,不操之过急,逐步将实践经验上升为制度安排。
河南财经政法大学教授樊明接受《第一财经日报》记者采访时表示,现行制度约束下,“三权分置”有其合理性,但是也需要警惕中国出现“新型地主”。他认为,这一设计从农村的局部来看,不失是一个解决小农经济问题的方案,既可使得农村土地适度集中实现一定程度的规模经营,也不改变现行土地制度而让对土地集体所有制有特别偏好的政府为难。但是,从宏观来看是存在问题的。
他分析说,如果从农村土地分离出来的劳动力到城镇就业后落户成为一般的城镇居民,则可能出现这样的情形:现在中国的户籍农民估计有65%,如果将来保留10%的农民种田(保守估计),这就意味着有55%的城镇人口至少拥有农村的土地承包权,他们要凭借这种土地承包权获取地租和其他利益。
“这就意味着,将来有55%的城镇居民是居住在城里的‘地主’,每年要到农村来收地租。”樊明说,农业本不是高盈利行业,如果占人口10%的农民向这个国家的一半以上的人缴地租,中国的农业将退回到佃农经济。世界上大多数国家的农民是自耕农,尤其是农业发达的欧美国家,而中国的农民基本是佃农,佃农存在明显成本上的劣势,中国的佃农要想与世界上的自耕农在统一的国际农产品市场上竞争困难很大。

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